检察机关对行政违法行为实行法律监督的制度构建

 

城区人民检察院民事行政检察部    李凯

摘  要

行政执法权的良善运行呼唤检察机关的规范监督，这不仅是行政执法的现实要求，也为检察权性质属性及权力配置关系所决定。当下违法行政行为检察监督实践存在监督方式单一、监督人力不足、监督效力两极分化等问题，必须遵循检察监督的基本原则，在违法行政行为检察监督的立法保障、司法完善等方面下功夫，明确违法行政行为检察监督的法律依据，构建违法行政行为检察监督的柔性监督与刚性制约的综合监督机制，同时在违法行政行为检察监督办案方式上进行诉讼化改造，并建立健全违法行政行为检察监督的激励与制约机制。

关键词：检察职能、行政违法行为、法律监督 

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”检察机关督促纠正违法行政行为，是充分发挥检察职能、强化对行政权的监督、推进法治政府和法治国家建设的重要制度安排。

加强行政违法行为检察监督工作，既有利于推进法治政府建设，也有利于发展和完善中国特色社会主义检察制度，全面推进依法治国。近年来，各地检察机关积极探索对行政违法行为进行监督，取得了良好的法律效果和社会效果，但这项工作的开展缺乏一定的理论研究基础，在实践中也遇到很多困难。我们一方面积极论证检察机关对行政违法行为进行监督的检察权基础，对开展监督工作提供理论支撑；另一方面及时总结近年来检察机关开展该项工作的经验和存在的问题，力图构建一套完整的行政违法行为检察监督制度体系，并提出促进立法和完善工作制度的建议。

一、检察机关对违法行政行为实行监督的依据

1．宪法依据
　　我国《宪法》第129条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。尽管宪法和法律没有对法律监督的内涵和外延作出明确具体的规定，但是从宪法的立法精神和检察机关的长期实践来看，我们认为所谓法律监督是指检察机关依法对法律的执行和适用情况进行监察、督促的专门工作，以保证国家法律的统一、正确实施。据此理解，法律监督就是对行政权和审判权的监督和制约。

在我国人民代表大会宪政体制中，人大是国家的权力机关，行政、审判、检察三机关由人大产生，对人大负责，是相互平行的三个机关。由于人大拥有的权力相对于行政、审判、检察机关的权力而言是上位权力，人大要对国民经济和社会发展各个方面的重大问题进行监督，这就决定了人大的监督是一种宏观的监督，客观上需要专门的监督机构代表最高权力实施监督，保证国家法律的统一、正确实施。因此，根据我国宪政制度的既定安排，人民检察院作为国家的法律监督机关，对行政权、审判权实行法律监督，实现检察权与行政权、审判权的相互配合、相互制约，是人民代表大会制度的必然选择。

权力制约是我国宪法的核心精神之一，这是由宪法的逻辑起点和基本内容所决定的。在资本主义国家的宪法中，权力制约的原则主要表现为分权原则；在社会主义国家的宪法中，权力制约的原则主要表现为监督原则。从我国目前宪政实践看，检察机关对行政权的监督存在很多空白点，特别是对行政机关违法行政侵犯公民人身、财产和民主权利导致公民越级上访、酿成群体性事件的情形监督不力。由检察权对行政权实行法律监督是我国人民代表大会制度权力架构的基本要求，是对依法行政这一时代诉求的回应，具有充足的宪法根据。

2．法律依据

在现行的法律法规中，已经有了明确规定检察机关对行政机关的执法活动进行监督的内容。这些规定主要有：

《刑法》第4章“渎职罪”和第4章“侵犯公民人身权利、民主权利罪”中规定了国家工作人员的渎职犯罪和国家机关工作人员的侵权犯罪。《刑事诉讼法》第18条第2款规定：“国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。”这是检察机关对严重违法行政行为——构成渎职侵权犯罪的行为进行监督的法律依据。

在其他法律法规中，也有相应的规定。如《劳动教养试行办法》第6条规定：“劳动教养机关的活动，接受人民检察院的监督。”《人民警察法》第42条规定：“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”2001年7月9日国务院发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”《治安管理处罚法》第114条第2款规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”2006年1月26日最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发布的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》规定：“任何单位和个人发现行政执法机关不按规定向公安机关移送涉嫌犯罪案件，向公安机关、人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报的，公安机关、人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关应当根据有关规定及时处理，并向举报人反馈处理结果。”

3.法理基础

行政权是国家行使权力的重要方式，是国家对社会进行管理的基本途径，具有覆盖面广、权力先定、自由裁量度大、易膨胀和强制力保障等特性。现有行政权监督体系主要包括：党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等多种方式，这些监督方式共同构成相互补充、互不替代、各自发挥作用的完整监督体系。

检察机关督促行政机关纠正行政违法行为，是检察权对行政权的外部监督和法律救济途径，属于司法监督，可以有效弥补现有监督方式对行政权力监督不到位、缺乏监督刚性的不足，具有对行政权力滥用的纠偏和预防作用。检察机关对行政违法行为的法律监督，既是对依宪治国、依宪执政的实际落实，也是法律监督立法本意的回归。

二、行政违法行为检察监督的现状分析

随着修改后行政诉讼法的实施和十八届四中全会各项重大部署的逐步落实，行政检察工作的内涵外延正在发生新的重要变化。检察机关围绕对公权力的监督为核心，深入完善行政诉讼监督体系，积极探索行政违法行为法律监督，全面构建行政检察工作多元化监督格局。

近年来，各地检察机关在开展工作中积极争取同级党委、人大的支持，以检察建议、督促起诉等多种方式纠正行政机关违法行政行为，有效促进了行政机关依法行政。但现阶段行政违法行为检察监督工作仍然存在一些问题，如：监督缺少明确的法律制度支撑，监督案源匮乏，监督对象范围把握不准，监督手段弱，被监督的行政机关不配合，监督方式效力缺乏刚性，监督力量有限，人才储备不足等。这些问题需要我们深入思考，尽快提出相应的解决方案。

三、行政违法行为检察监督制度构建

检察机关对违法行政行为监督的范围根据刑法、刑事诉讼法的规定，检察机关有权对违法行政行为中的严重违法行为——渎职侵权犯罪行为进行监督。对渎职侵权犯罪行为进行监督毫无疑问是检察机关对违法行政行为监督的最重要的内容。除了对渎职侵权犯罪行为进行监督外，检察机关也应对违法行政行为进行监督。考虑到行政监察制度的存在和检察机关的实际情况，对一般违法行政行为的监督应当突出重点。我们认为，检察机关对一般违法行政行为的监督，应包括以下几个方面：

1．对限制人身自由的行政强制措施和行政处罚是否合法实行监督

这是由于限制人身自由的行政强制措施和行政处罚直接损害公民的人身、财产和民主权利，对其进行监督既符合检察机关法律监督的宪法定位，又适应我国法治发展的实际情况。行政强制是指行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。包括收容教养、收容教育、强制检查治疗、强制戒毒、强制隔离等。行政处罚包括劳动教养、行政拘留等。对于行政相对人被限制和剥夺人身自由，不能或不易通过行政复议或行政诉讼等渠道获得救济的行政强制、处罚措施，为防止行政机关以社会公共利益的名义随意侵犯公民人身自由权利事件的发生，检察机关应当将其纳入监督范围。以劳动教养为例，从劳动教养立法的本意来看，它是对某些不够刑事处分的违法人员实行强制性教育改造的行政处罚措施。客观地讲，该制度自1957年实行以来，对于维护正常的社会秩序，起到了重要作用。但是，由于缺乏有效的监督机制，在劳动教养的实践中存在诸多问题，突出表现在：（1）劳动教养审批权的行使缺乏监督制约。公安机关既是劳动教养的办案机关，又是劳动教养的审批机关，不符合分工合作、互相制约的原则，不利于保证劳动教养的质量；（2）劳动教养活动中存在很大的随意性和混乱性。由于公安机关行使劳动教养审批权，缺乏监督制约，造成劳动教养的范围扩大，导致执法混乱，把一些不够条件的人作劳动教养处理；“以教代刑”，把个别够刑事处分的人降格作劳动教养处理；有法不依，把检察机关决定不起诉的人作劳动教养处理；办人情案，把够劳动教养条件的人予以释放。（3）劳动教养期限长达1至3年，必要时还可延长1年。其严厉程度高于管制、拘役、缓刑等刑罚措施，公民的合法权益可能会受到侵害。上述情况说明，当前，劳动教养活动中确实存在执法不严、执法不公的问题。可见，加强对限制人身自由的行政强制措施和行政处罚是否合法的监督是非常必要的。

2．对侵害国家、公共利益以及侵害公民人身、民主权利的，尚未构成犯罪的违法行政行为实行监督。侵害国家、公共利益的违法行政行为主要是指《刑法》第9章规定的渎职罪相关罪名中尚未达到但接近立案标准的违法行政行为，这种违法行政行为的特点就是一般不直接侵害具体行政相对人的合法权益。侵害公民人身、民主权利的违法行政行为是指刑法第4章规定的侵犯公民人身权利、民主权利罪中未构成犯罪的行为。这些行政违法行为尽管尚未达到《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中相关犯罪的标准，但接近这个标准也具有相当的社会危害性，对此进行监督体现了对违法行政行为监督和职务犯罪查处的衔接。如税务机关工作人员徇私舞弊，不征、少征应征税款，致使国家税收遭受重大损失的，构成徇私舞弊不征、少征税款罪。符合下列情形之一的，即构成犯罪，应当立案侦查：（1）徇私舞弊不征、少征应征税款，致使国家税收损失累计达10万元以上的；（2）上级主管部门工作人员指使税务机关工作人员徇私舞弊不征、少征应征税款，致使国家税收损失累计达10万元以上的；（3）徇私舞弊不征、少征应征税款不满10万元，但具有索取或者收受贿赂或者其他恶劣情节的；（4）其他致使国家税收遭受重大损失的情形。但是，尚未达到上述立案标准的违法行政行为也破坏了国家的税收秩序，检察机关应当对其进行监督。

3．对违法的行政人员的责任追究实行监督

在这里，违法的行政人员包括三种情况：（1）违法采取行政强制措施和行政处罚限制人身自由，侵害公民人身、财产和民主权利的责任人员；（2）侵害国家或公共利益的尚未构成犯罪的违法行政行为的责任人员；（3）被行政诉讼、行政复议确定的违法行政行为的责任人员。由检察机关监督对违法行政行为的责任人员进行责任追究，也是非常必要的。一个行政行为通过检察机关的监督或由行政诉讼、行政复议确定为违法，得以撤销或纠正，行政相对人的权利得到保护，这是对违法行政行为的有力监督。但如果违法行政的行政执法人员得不到追究与处理，这种监督所起的作用就要大打折扣。特别是由于审判机关对行政执法的监督对事不对人，它并不涉及对违法责任人员的处理，而行政机关内部监督又往往因各种因素的影响不到位，所以经常出现行政执法行为虽被定违法，但无人具体承担责任，无人受到处理的情况。责任人得不到处理，对其自己及其他人员的触动就不会很大，就不能起到应有的教育作用。这也是行政执法中违法行为难以禁绝的一个很重要的因素。因此，针对目前对违法行政行为监督模式中存在的这一漏洞，对违法行政人员的责任追究进行监督，保证违法人员受到相应处理应当是检察机关对违法行政行为监督的一项重要内容。应当指出的是，这种责任的追究是间接性的，即检察机关认为有关行政执法人员应对违法行政行为负责时，应按照干部管理权限向纪检、行政监察机关或该行政执法人员所属机关发出给与有关人员党政纪处分的检察建议。同时对检察建议的落实情况进行监督。

四、检察机关对违法行政行为监督的方式

1．教育

教育是促使行政机关工作人员依法行政的基础性工作，可以普遍适用。《人民检察院组织法》第4条的原则规定是教育方式的法律依据。通过法制宣传、警示教育、诫勉谈话等多种形式，使行政执法人员树立依法行政的观念，形成依法行使权力的自律机制。同时通过多种形式和途径在社会上开展廉洁、诚信教育，倡导公正廉明的社会风气，鼓励公民与行政违法犯罪行为作斗争。将教育作为法律监督的方式之一，不仅关注到教育在预防和处理行政违法工作中的重要作用，而且符合我国注重教化的吏治传统。香港廉政公署“执法、教育、预防”三管齐下、澳门廉政公署“肃贪、防范、立法、教育”四管齐下的成功实践，证明了教育方式的合理性和重要作用。

2．建议

检察建议是检察机关履行法律监督职能的一种重要形式。作为一种程序性监督方式，和澳门廉政公署行政申诉局所采用的劝喻方式极为类似。检察机关在对违法行政行为监督过程中，要注重调查研究，通过调查，发现行政机关工作制度和运作机制中存在导致违法行政行为和职务犯罪的缺陷，依据事实和法律，及时、慎重地提出完善制度和规范运作的建议。检察建议提出的问题要清楚，问题的原因要找准确，措施要具有针对性和可行性。对重要的或者有复杂背景的事项提出检察建议时，应附上有说服力的证明材料，如判决书、调查报告、相关的法律法规等，提高被建议单位的重视程度，推进违法行政行为尽快得以纠正。检察建议主要适用于两方面：一是对行政机关工作制度中存在的可能诱发职务犯罪的缺陷，提出完善制度和规范运作的建议。二是向有关部门发出“纪律处分建议”，要求追究违法行政行为责任人员的党纪、政纪责任。

3．纠正

纠正违法主要适用于对侵害国家、公共利益以及侵犯公民人身、民主权利，尚未构成犯罪的违法行政行为的监督。由于侵害国家、公共利益的违法行政行为没有具体受害人，侵犯公民人身、民主权利的违法行政行为虽有具体受害人但受害人并不能通过行政复议、行政诉讼渠道寻求救济，检察机关的监督就非常必要。检察机关经过调查发现行政机关及其工作人员确有违法的，可以及时纠正予以制止，防止造成更大的危害后果。纠正违法是检察机关在刑事诉讼活动中对公安、审判机关和刑罚执行机关违法行为的监督手段，《刑事诉讼法》第76条、第224条作出了明确规定，实践中取得了较好的法律效果。将其用于对违法行政行为的监督，尚缺乏明确具体的法律依据，可通过完善法律予以解决。

4．查处

行政机关工作人员渎职侵权，致使公民的人身权利、民主权利受到侵害或者国家和人民利益遭受重大损失构成犯罪的，检察机关应当立案侦查，追究有关人员的刑事责任。